我的財(cái)會(huì)人生系列之三十六：功能預(yù)算理論的提出

36年的財(cái)會(huì)人生中，對(duì)高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)公司預(yù)算管理的探索將近15年（2005-2020），占據(jù)我財(cái)會(huì)職業(yè)生涯的幾乎二分之一。

對(duì)預(yù)算管理的探索，始于2005年的河北國(guó)融高速公路發(fā)展中心（管轄15對(duì)服務(wù)區(qū)）。當(dāng)時(shí)只是開(kāi)展簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)收支預(yù)算；2009以后又立足重組后的河北省祿發(fā)實(shí)業(yè)總公司繼續(xù)探索，此時(shí)的預(yù)算管理的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，除了收支預(yù)算，增加了專項(xiàng)預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算，但都還稱不上全面預(yù)算。

真正談得上全面預(yù)算管理的始于2011年11月。這一年，我們不僅組建了全面預(yù)算管理機(jī)構(gòu)（一位副主任和一位副總親自全程參與）；更是冒著嚴(yán)寒調(diào)研了遼寧高速公路實(shí)業(yè)總公司，之后又調(diào)研了中石油、國(guó)際大廈以及浙江交投等，制定了自己的預(yù)算管理政策制度，組建了包括收入成本預(yù)算、非人員費(fèi)用預(yù)算、人員費(fèi)用預(yù)算、專項(xiàng)預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算、工作強(qiáng)度、綜合預(yù)算等在內(nèi)的預(yù)算編制組織架構(gòu)體系，開(kāi)啟了全面預(yù)算管理階段。

多年的實(shí)踐探索表明，推進(jìn)服務(wù)區(qū)全面預(yù)算管理，首先必須解決一個(gè)基本理論問(wèn)題：服務(wù)區(qū)的功能定位和收支性質(zhì)。為此，我聯(lián)合河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)謝振蓮、李西文、趙秋梅等老師以及研究生團(tuán)隊(duì)專門立項(xiàng)研究。

高速公路服務(wù)區(qū)是為過(guò)往司乘人員及車輛提供便捷服務(wù)的附屬設(shè)施，其資產(chǎn)及功能具有顯著的公益性，而服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)又具有典型的經(jīng)營(yíng)性。如何協(xié)調(diào)好社會(huì)公益服務(wù)和經(jīng)濟(jì)效益之間的矛盾一直是困擾服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)公司預(yù)算管理的一大難題。

為此，我在總結(jié)服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)公司十年預(yù)算管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，從高速公路通行服務(wù)與沿線配套服務(wù)一體化的角度，將通行費(fèi)收支預(yù)算與服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)收支預(yù)算統(tǒng)籌考慮，提出了“功能預(yù)算管理理論”。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討了社會(huì)公益支出以及不可控支出預(yù)算編列與考核的新路徑，創(chuàng)新了高速公路服務(wù)區(qū)預(yù)算管理理論與實(shí)踐。

(首次在《高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)公司預(yù)算管理探索》中提出功能預(yù)算理論)

提出這一理論的依據(jù)還是基于服務(wù)區(qū)的功能定位。從服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)公司的角度，由于服務(wù)區(qū)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性和承載的社會(huì)服務(wù)功能，對(duì)其進(jìn)行的預(yù)算管理活動(dòng)應(yīng)區(qū)別于完全市場(chǎng)化運(yùn)作的一般工業(yè)企業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)，也不同于一般的事業(yè)單位，存在自身的規(guī)律性。

（以“功能預(yù)算理論”為創(chuàng)新點(diǎn)的論文獲財(cái)政部會(huì)計(jì)司優(yōu)秀論文獎(jiǎng)）

一直以來(lái)，服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)公司的預(yù)算管理受社會(huì)公益服務(wù)和追求經(jīng)濟(jì)效益之間矛盾的困擾，導(dǎo)致預(yù)算編制、執(zhí)行與考核難以真正落地。從公益服務(wù)角度，公共場(chǎng)地停車服務(wù)、公共洗手間服務(wù)、供水服務(wù)等屬于基礎(chǔ)性服務(wù)，這類服務(wù)理應(yīng)免費(fèi)提供；從經(jīng)濟(jì)效益角度，餐飲、商品、客房和汽修等服務(wù)又是在基本服務(wù)之外的增值服務(wù)，這些服務(wù)應(yīng)該遵循準(zhǔn)公共市場(chǎng)的供求規(guī)律，適當(dāng)兼顧經(jīng)濟(jì)效益。那么由此引出的問(wèn)題是，與社會(huì)公益服務(wù)相關(guān)的支出是否應(yīng)該單獨(dú)編列預(yù)算并進(jìn)行單獨(dú)的績(jī)效考核？如果是，那么應(yīng)該如何編列又如何考核？

如果這個(gè)服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)公司是包括若干個(gè)服務(wù)區(qū)分公司或子公司在內(nèi)的總公司或母公司，那么，這些子公司或分公司在編制預(yù)算的時(shí)候，也面臨公益服務(wù)支出的預(yù)算編列問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的資金。不列預(yù)算，服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)的持續(xù)性得不到保障。更為重要的是，客觀上存在大量的公益性支出，但主觀上卻不予計(jì)量或人為攤擠成本費(fèi)用，不予客觀考核，這一方面會(huì)導(dǎo)致公益支出管理的混亂；另一方面，又會(huì)挫傷服務(wù)區(qū)管理層的積極性。不僅如此，在總分公司或母子公司架構(gòu)下的預(yù)算考核或績(jī)效考核還涉及分公司或子公司實(shí)際存在的不可控預(yù)算支出問(wèn)題（政府或上級(jí)主管安排的項(xiàng)目）。既然服務(wù)區(qū)管理層無(wú)法控制一些支出的發(fā)生，那么就涉及預(yù)算考核主體的認(rèn)定問(wèn)題。

圍繞上述層面的問(wèn)題，實(shí)踐中，我先后提出了不同角度的預(yù)算管理思路，主要有“雙層次預(yù)算理論”“平衡預(yù)算理論”“可控預(yù)算理論”“分類預(yù)算理論”“責(zé)任預(yù)算理論”“績(jī)效預(yù)算理論”“功能預(yù)算理論”等多種觀點(diǎn)和思路。這里重點(diǎn)談?wù)劇肮δ茴A(yù)算理論”：

功能預(yù)算理論是指在合理劃分出服務(wù)區(qū)所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任基礎(chǔ)上，將其對(duì)應(yīng)的公益性支出剝離出來(lái)，單獨(dú)編制“公益支出預(yù)算”，在對(duì)服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)預(yù)算指標(biāo)完成情況進(jìn)行考核時(shí)，剔除其中包含的公益支出，僅就非公益性收支結(jié)果予以考評(píng)。對(duì)公益性支出，則單獨(dú)編制預(yù)算并單獨(dú)進(jìn)行考核，兩部分支出應(yīng)該由不同性質(zhì)的資金予以彌補(bǔ)。財(cái)政資金（通行費(fèi)資金）彌補(bǔ)公益性支出（如同客貨運(yùn)企業(yè)汽車場(chǎng)站建設(shè)補(bǔ)助一樣），企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)性支出。顯然，功能預(yù)算理論的核心是在區(qū)分服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)公司承擔(dān)社會(huì)服務(wù)功能和經(jīng)營(yíng)服務(wù)功能的基礎(chǔ)上分別編列預(yù)算、分別考核。

（《交通財(cái)會(huì)》刊登李西文博士對(duì)功能預(yù)算理論的書(shū)評(píng)）

功能預(yù)算理論的操作難點(diǎn)在于對(duì)公益支出的評(píng)估測(cè)算，因?yàn)樵趯?shí)踐中，服務(wù)區(qū)社會(huì)公益服務(wù)功能與經(jīng)營(yíng)功能通常是混而不分或者是很難嚴(yán)格區(qū)分。但是功能預(yù)算理論認(rèn)為，混而不分或很難區(qū)分不等于不能區(qū)分，只要我們找到了區(qū)分的科學(xué)方法，就能對(duì)服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)公司實(shí)行雙軌制預(yù)算管理。

按照服務(wù)區(qū)提供服務(wù)的性質(zhì)，把服務(wù)功能劃分為社會(huì)公益服務(wù)功能和經(jīng)營(yíng)收益功能。在精準(zhǔn)界定兩類功能支出界限的基礎(chǔ)上，分別編列經(jīng)營(yíng)收支預(yù)算和公益收支預(yù)算，按照事權(quán)財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)政理論對(duì)公益性收支預(yù)算進(jìn)行單獨(dú)管理單獨(dú)考核。在此前提下，根據(jù)服務(wù)區(qū)績(jī)效預(yù)算管理的內(nèi)部要求，將服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)公司的服務(wù)區(qū)業(yè)務(wù)支出區(qū)分可控支出與不可控支出兩部分，不可控支出列入總公司預(yù)算（不再考核服務(wù)區(qū)公司），可控支出列入服務(wù)區(qū)分公司或子公司預(yù)算并由總公司對(duì)其進(jìn)行考核。

“功能預(yù)算理論”的核心要旨在于把公司履行公益服務(wù)的支出單獨(dú)編列預(yù)算，單獨(dú)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效考核，剩下的編列經(jīng)營(yíng)預(yù)算。必須承認(rèn)，免費(fèi)的如廁服務(wù)、停車服務(wù)、綠化美化服務(wù)、供水服務(wù)都是需要巨額的成本費(fèi)用開(kāi)支的，這些支出如果不能在收取的車輛通行費(fèi)中列支（當(dāng)然如果通行費(fèi)征收企業(yè)自身也虧損，那么就應(yīng)該由政府財(cái)政資金予以考慮），而在公司的經(jīng)營(yíng)收益中列支，必然嚴(yán)重影響服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)公司的績(jī)效，某些公司甚至?xí)虼擞捎D(zhuǎn)虧。后續(xù)還要嚴(yán)重影響對(duì)管理層經(jīng)營(yíng)層人員的績(jī)效評(píng)價(jià)。除此以外，公益性支出長(zhǎng)期不能單獨(dú)計(jì)量單獨(dú)考核，還會(huì)帶來(lái)其他負(fù)面效應(yīng)，包括渾水摸魚(yú)效應(yīng)和爭(zhēng)投資爭(zhēng)項(xiàng)目效應(yīng)。派生出鞭打快牛、保護(hù)落后、抑制先進(jìn)的效應(yīng)。因此，采取科學(xué)合理的方法，把公益性支出的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算列支渠道進(jìn)行細(xì)化研究，并配套建立相適應(yīng)的監(jiān)督考核機(jī)制是解決當(dāng)下公益性國(guó)有企業(yè)績(jī)效預(yù)算必須解決的難題。

（功能預(yù)算理論的文章刊登在《交通財(cái)會(huì)》）

當(dāng)下，國(guó)資委推出了“一利五率”考核政策，個(gè)人認(rèn)為，要解決“一利五率”考核中的問(wèn)題，對(duì)公益性比較強(qiáng)的高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)公司，比如燕趙驛行集團(tuán)和祿發(fā)實(shí)業(yè)集團(tuán)而言，“功能預(yù)算理論”值得借鑒。

【作者簡(jiǎn)介】

馬德家，正高級(jí)會(huì)計(jì)師，研究生畢業(yè)，會(huì)計(jì)專業(yè)碩導(dǎo)。1983年考入河北地質(zhì)學(xué)院地質(zhì)經(jīng)濟(jì)管理系財(cái)會(huì)專業(yè)，1987年畢業(yè)留校擔(dān)任輔導(dǎo)員后轉(zhuǎn)教學(xué)。1989年考入中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院財(cái)政學(xué)專業(yè)攻讀在職研究生。畢業(yè)后回校主要從事《基本建設(shè)單位會(huì)計(jì)》和《財(cái)政與信貸教學(xué)》。1995年調(diào)入河北省交通廳國(guó)際組織貸款項(xiàng)目辦公室負(fù)責(zé)高速公路財(cái)務(wù)管理。2006年獲聘正高級(jí)會(huì)計(jì)師。曾任職高速服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)燕趙驛行集團(tuán)公司總會(huì)計(jì)師。退休后兼任河北省交通會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)。

編輯：云飛

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